Analiza s osvrtom na pravni okvir Europske unije, praktičnu provedbu MARPOL konvencije i ulogu županijskih lučkih uprava u zaštiti morskog okoliša

Sažetak

Ovaj esej analizira jaz u praktičnoj primjeni Međunarodne konvencije o sprečavanju onečišćenja mora s brodova (MARPOL) unutar sektora rekreacijske plovidbe, s posebnim naglaskom na marine i luke otvorene za javni promet kojima upravljaju županijske lučke uprave (ŽLU) u Republici Hrvatskoj. Premda je MARPOL na snazi više od pet desetljeća i premda njegova primjena formalno obuhvaća sva plovila, komercijalna i rekreacijska, praktična svijest i operativna primjena obveza iz Priloga V. ostaju u rekreacijskom sektoru znatno slabije razvijene nego u komercijalnom pomorstvu. 

Esej dovodi taj jaz u vezu s pravnim okvirom Europske unije – prije svega Direktivom (EU) 2019/883 o lučkim uređajima za prihvat brodskog otpada, Okvirnom direktivom o pomorskoj strategiji 2008/56/EZ i Direktivom (EU) 2019/904 o jednokratnoj plastici – te razmatra ulogu lučkih uprava kao operativne poveznice između regulatornog okvira i ponašanja korisnika veza. 

Zaključuje se da zatvaranje jaza u usklađenosti u sektoru marina i luka prestaje biti tek teoretsko regulatorno pitanje i postaje operativni, osiguravatelji i reputacijski prioritet.

Uvod

Međunarodna konvencija o sprečavanju onečišćenja mora s brodova, poznata pod akronimom MARPOL, jedan je od temeljnih instrumenata međunarodnog pomorskog prava u području zaštite morskog okoliša. Donesena je pod okriljem Međunarodne pomorske organizacije (IMO) 1973. godine, a dopunjena Protokolom iz 1978. godine, te se od tada primjenjuje na gotovo sva plovila koja plove morima i oceanima svijeta, bez obzira na to jesu li komercijalne ili rekreacijske namjene. Unatoč tako širokom formalnom dosegu, provedbena praksa posljednjih pola stoljeća gotovo je isključivo bila usmjerena na velika komercijalna plovila i incidente onečišćenja visokog profila, poput velikih izlijevanja nafte. Rekreacijska plovidba dugo se smatrala perifernom u odnosu na stvarni utjecaj konvencije na morski okoliš.

Ta se pretpostavka danas sve više dovodi u pitanje. Pažnja regulatora, osiguravatelja i stručne javnosti postupno se pomiče prema kumulativnom učinku rutinskih, svakodnevnih aktivnosti koje se odvijaju u marinama, lukama nautičkog turizma i brodogradilištima, a koje zbog svoje učestalosti i rasprostranjenosti mogu imati mjerljiv utjecaj na kvalitetu morskog okoliša u zatvorenim i poluzatvorenim akvatorijima. U Republici Hrvatskoj taj je kontekst posebno važan zbog velikog broja marina i luka otvorenih za javni promet kojima upravljaju koncesionari i  županijske lučke uprave (ŽLU), tijela osnovana radi upravljanja lukama od županijskog značaja, uključujući nautičku infrastrukturu i vezove za rekreacijska plovila.

Cilj je ovog eseja, prvo, prikazati prirodu i uzroke jaza u usklađenosti s MARPOL-om unutar sektora rekreacijske plovidbe, s posebnim naglaskom na Prilog V. koji uređuje ispuštanje smeća i tvari štetnih za morski okoliš; drugo, smjestiti taj jaz unutar šireg pravnog okvira Europske unije koji nadograđuje i operacionalizira međunarodne obveze iz MARPOL-a; i treće, razmotriti ulogu i odgovornosti lučkih uprava, uključujući ŽLU, u premošćivanju jaza između formalne regulacije i svakodnevnog ponašanja korisnika luka i marina.

MARPOL konvencija kao pravni temelj: doseg i ograničenja u rekreacijskom sektoru

MARPOL se sastoji od šest priloga koji uređuju različite izvore onečišćenja s brodova: naftu (Prilog I.), štetne tekuće tvari koje se prevoze u razlivenom stanju (Prilog II.), štetne tvari koje se prevoze u pakiranom obliku (Prilog III.), fekalne vode (Prilog IV.), smeće (Prilog V.) te onečišćenje zraka s brodova (Prilog VI.). 

Za marine i luke nautičkog turizma najrelevantniji je fekalne vode (Prilog IV.) i Prilog V., koji zabranjuje ispuštanje plastike u more u bilo kojim okolnostima te strogo ograničava ispuštanje ostalog smeća, uključujući ostatke hrane, ambalažu i otpad nastao pri održavanju plovila.

U kontekstu svakodnevnog života marine, fekalne vode (Prilog IV.) i Prilog V. najčešće postaje relevantan kroz aktivnosti poput pranja trupova plovila, radova na održavanju u suhom vezu, rada u brodogradilišnim dvorištima te pražnjenja kaljužnih, sivih ili crnih voda. Riječ je o aktivnostima koje su toliko rutinske i društveno prihvaćene da ih rijetko itko percipira kao regulatorni rizik, premda mogu rezultirati svakodnevnim unosom kemijskih ostataka i sredstava za čišćenje u vode luka i  marina.

Ilustrativan je podatak da komercijalna pomorska plovila čine tek oko 0,3 posto svjetske flote, dok rekreacijska plovila čine procijenjenih 99,7 posto plovila na vodi. Dok su komercijalna plovila predmet stalnog nadzora, inspekcija lučke države i strogih sustava izvještavanja, rekreacijska plovila u praksi gotovo da nemaju usporediv sustav nadzora usklađenosti s MARPOL-om. Posljedica je to što vlasnici plovila diljem svijeta rutinski peru trupove svojih brodova potencijalno štetnim kemikalijama neposredno u marinama, često bez svijesti da takva praksa uopće potpada pod međunarodnu regulaciju.

Dodatnu složenost unosi činjenica da mnogi proizvodi koji se na tržištu deklariraju kao namijenjeni „pomorskoj uporabi” nisu nužno neškodljivi kada se ispuste u more, kao i raširena pretpostavka da su tretirane kaljužne ili crne/sive vode automatski usklađene s propisima, unatoč mogućoj prisutnosti kemijskih ostataka unesenih tijekom uobičajenog rada plovila. Prema MARPOL-u, usklađenost se prosuđuje prema stvarnom ishodu ispuštanja, a ne prema namjeri korisnika, što je razlika koja na operativnoj razini često nije dobro shvaćena, ni od strane vlasnika plovila, ni od strane osoblja lukai  marina.

Priroda jaza u usklađenosti u sektoru rekreacijske plovidbe

Asimetrija nadzora i svijesti

Jaz u usklađenosti proizlazi prvenstveno iz strukturne asimetrije između komercijalnog i rekreacijskog segmenta pomorstva. Komercijalna plovila podliježu sustavnom nadzoru kroz inspekciju lučke države (Port State Control), obveznu dokumentaciju poput dnevnika o uljima i dnevnika o smeću, suwage te redovite revizije sustava upravljanja okolišem. Rekreacijska plovila, s druge strane, u pravilu ne podliježu usporedivom režimu izvještavanja niti inspekcije, a njihovi vlasnici često nisu ni svjesni da MARPOL obveze formalno vrijede i za njih.

Ta asimetrija ne proizlazi iz namjernog izuzimanja rekreacijske plovidbe iz dosega MARPOL-a, nego iz povijesnog fokusa provedbenih mehanizama na velika plovila i incidente visokog profila. Kumulativni učinak brojnih malih, svakodnevnih ispuštanja u marinama stoga dugo nije bio prepoznat kao usporediv rizik onečišćenju iz jednog velikog incidenta, premda novija istraživanja upozoravaju da zbrojeni učinak rutinskih aktivnosti u zatvorenim akvatorijima lukama, marina može biti značajan, posebice u pogledu unosa mikroplastike, ostataka biocidnih premaza protiv obrastanja i deterdženata.

Distinkcija između namjere i ishoda

Ključna konceptualna poteškoća u zatvaranju jaza u usklađenosti leži u tome što MARPOL usklađenost definira prema ishodu ispuštanja, a ne prema namjeri ili deklariranoj sigurnosti proizvoda koji se koristi. Marketinški izraz „biorazgradivo” ili „za morsku uporabu” ne jamči automatski da proizvod, kada se ispusti u vodeni stupac luke i marine, ne premašuje pragove štetnosti utvrđene fekalne vode (Prilog IV.) i Prilogom V. Ta razlika između subjektivne namjere korisnika i objektivnog regulatornog ishoda rijetko je jasno komunicirana korisnicima veza, što doprinosi nesvjesnom, a ne nužno namjernom, kršenju obveza.

Pravni okvir Europske unije kao nadogradnja MARPOL-a

Iako je MARPOL međunarodni instrument usvojen pod okriljem IMO-a, Europska unija razvila je vlastiti, opsežan sekundarni pravni okvir kojim se obveze iz MARPOL-a operacionaliziraju, pojačavaju i dopunjuju unutar voda i luka država članica. Za razliku od MARPOL-a, čija provedba u konačnici ovisi o državi zastave broda, europske direktive omogućuju izravniju provedbu na razini lučke i obalne države, uključujući obveze koje se odnose na infrastrukturu, izvještavanje i sustave naknada.

Direktiva (EU) 2019/883 o lučkim uređajima za prihvat

Direktiva (EU) 2019/883 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o lučkim uređajima za prihvat isporuke otpada s brodova, kojom se izmjenjuje Direktiva 2010/65/EU i stavlja izvan snage Direktiva 2000/59/EZ, predstavlja središnji instrument europskog prava u ovom području. Njezin je cilj zaštititi morski okoliš od negativnih učinaka ispuštanja otpada s brodova koji koriste luke Unije, poboljšanjem dostupnosti i korištenja odgovarajućih lučkih uređaja za prihvat otpada. Direktiva izričito definira „brod” tako da uključuje i rekreacijska plovila, čime se briše svaka dvojba o tome primjenjuje li se europski režim prihvata otpada i na nautički sektor.

Prethodna Direktiva 2000/59/EZ, koju je Direktiva 2019/883 stavila izvan snage, pokazala se u praksi djelomično neučinkovitom zbog nedosljednosti s izmijenjenim okvirom same MARPOL konvencije te zbog toga što su države članice na različit način tumačile ključne pojmove poput „primjerenosti” uređaja za prihvat, prethodne obavijesti o otpadu i obveznog dostavljanja otpada. Novom je direktivom nastojano uskladiti definicije s IMO obrascima te ojačati sustav neizravnih naknada, prema kojemu brod plaća doprinos troškovima uređaja za prihvat neovisno o tome koristi li ih stvarno, čime se uklanja ekonomski poticaj za ispuštanje otpada na moru. Za marine i luke nautičkog turizma to znači obvezu osiguranja odgovarajućih planova prihvata i rukovanja otpadom te transparentnog sustava naknada koji ne destimulira korisnike od predaje otpada.

Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji (2008/56/EZ)

Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji, Direktiva 2008/56/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 2008. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području politike morskog okoliša, uvodi obvezu država članica da postignu ili održe „dobro stanje okoliša” (Good Environmental Status, GES) u svojim morskim vodama. Direktiva definira jedanaest kvalitativnih deskriptora dobrog stanja okoliša, među kojima su posebno relevantni za luke i marine deskriptor 8 (koncentracije onečišćujućih tvari ne uzrokuju učinke onečišćenja) i deskriptor 10 (morski otpad, uključujući plastiku).

Iako Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji ne propisuje izravne operativne obveze za marine, ona uspostavlja širi strateški okvir unutar kojega rutinske aktivnosti u nautičkom sektoru, poput pranja plovila i pražnjenja crnih/sivih, zauljenih otpadnih voda, postaju relevantne za ocjenu ekološkog stanja obalnih i priobalnih voda. Nacionalne strategije i programi mjera koje države članice donose u skladu s ovom direktivom sve češće uključuju mjere usmjerene na lučku i nautičku infrastrukturu kao izvore difuznog onečišćenja, čime se povezuje šira europska politika s operativnom razinom pojedine marine.

Direktiva (EU) 2019/904 o jednokratnoj plastici

Direktiva (EU) 2019/904 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o smanjenju utjecaja određenih plastičnih proizvoda na okoliš izravno se odnosi na ribolovni alat koji sadržava plastiku te na jednokratne plastične proizvode koji su prema procjenama Europske komisije odgovorni za velik udio morskog otpada mjerenog na europskim plažama. Direktiva uvodi proširenu odgovornost proizvođača za ribolovni alat, uključujući obvezu pokrivanja troškova odvojenog sakupljanja otpadnog ribolovnog alata koji je predan u odgovarajuće lučke uređaje za prihvat u skladu s Direktivom (EU) 2019/883, čime se dvije direktive izravno funkcionalno povezuju.

Za marine i luke nautičkog turizma relevantnost ove direktive proizlazi iz obveze osiguravanja odgovarajućih sustava odvojenog sakupljanja otpada (crnih/sivih i zauljenih voda) te informiranja korisnika o utjecaju jednokratne plastike i napuštenog ribolovnog alata na morski okoliš, čime se nadopunjuje logika Priloga V. MARPOL-a unutar šireg europskog cilja kružnoga gospodarstva.

Ostali relevantni instrumenti

Uz navedene direktive, na kvalitetu voda u marinama posredno se primjenjuje i Okvirna direktiva o vodama (Direktiva 2000/60/EZ), koja uspostavlja okvir za zaštitu kopnenih, prijelaznih, priobalnih i podzemnih voda unutar Europske unije te obvezuje države članice na postizanje dobrog stanja voda, uključujući priobalne akvatorije u kojima se nalazi većina luka i marina. Nadalje, Uredba (EU) 2017/352 o uspostavi okvira za pružanje lučkih usluga uređuje transparentnost troškova lučkih usluga, uključujući uređaje za prihvat otpada (tekućeg i krutog), čime dopunjuje Direktivu (EU) 2019/883 u dijelu koji se odnosi na strukturu naknada i savjetovanje s korisnicima luke.

Uloga županijskih lučkih uprava u zatvaranju jaza u usklađenosti

U hrvatskom pravnom sustavu, županijske lučke uprave (ŽLU) osnovane su radi upravljanja lukama otvorenim za javni promet županijskog i lokalnog značaja, što uključuje velik broj marina i vezova za rekreacijska plovila diljem jadranske obale. ŽLU se time nalaze u strukturno sličnom položaju kakav zauzimaju operatori marina u širem europskom kontekstu: iako obveze usklađenosti s MARPOL-om u konačnici počivaju na samom plovilu i njegovu zapovjedniku ili vlasniku, upravitelj luke odnosno marine zauzima kritičnu poziciju na sučelju između regulatornog okvira i svakodnevnog ponašanja korisnika.

Ta pozicija sa sobom nosi rastuća očekivanja. Osiguravatelji i regulatori sve rjeđe od lučkih uprava očekuju da fizički sprječavaju svaku pojedinačnu radnju korisnika, a sve češće da dokažu razumne i razmjerne korake za informiranje korisnika, postavljanje jasnih pravila korištenja veza i upravljanje rizikom za okoliš. U praksi to znači: osiguranje i vidljivo označavanje uređaja za prihvat (tekućeg , krutog) otpada u skladu s Direktivom (EU) 2019/883, uspostavu planova prihvata i rukovanja otpadom, redovito izvještavanje prema nadležnim tijelima, te aktivnu komunikaciju s korisnicima veza o obvezama koje proizlaze iz fekalne vode (Prilog IV.) i Priloga V. MARPOL-a i povezanih europskih propisa.

Nadalje, ŽLU-i imaju priliku djelovati kao provedbena karika unutar šireg sustava utvrđenog Okvirnom direktivom o pomorskoj strategiji, budući da stanje voda unutar akvatorija kojima upravljaju izravno pridonosi ili narušava postizanje dobrog stanja okoliša na razini morske regije. Njihova uloga stoga nadilazi puko održavanje infrastrukture i postaje dio šireg lanca odgovornosti za zaštitu morskog okoliša, koji povezuje međunarodnu konvenciju, europsko sekundarno zakonodavstvo i nacionalnu lučku upravu.

Rasprava: prema zatvaranju jaza

Iz prethodne analize proizlazi da jaz u usklađenosti s MARPOL-om u sektoru rekreacijske plovidbe nije posljedica nedostatka pravnog okvira, nego prvenstveno posljedica nedovoljne operativne primjene, informiranosti i nadzora na razini pojedinačne marine ili luke. Europski pravni okvir, uključujući Direktivu (EU) 2019/883, Okvirnu direktivu o pomorskoj strategiji i Direktivu (EU) 2019/904, već pruža detaljne mehanizme za uređaje za prihvat otpada, sustave naknada, proširenu odgovornost proizvođača i praćenje stanja okoliša. Ono što nedostaje jest dosljedna operacionalizacija tih mehanizama na razini svake pojedine luke i marine, uz jasnu, razumljivu i redovitu komunikaciju prema korisnicima veza.

Tri se elementa čine ključnima za zatvaranje jaza. Prvo, jasne i dostupne smjernice za korisnike veza, koje bi trebale nedvosmisleno objasniti razliku između marketinški deklariranih „ekoloških” proizvoda i stvarne regulatorne usklađenosti prema ishodu ispuštanja. Drugo, dosljedna komunikacija i vidljivost obveza, primjerice putem informativnih ploča, digitalnih kanala i uvjeta korištenja veza, kako bi se smanjila nesvjesna, a ne namjerna, nesukladnost. Treće, dokumentirani dokazi dobre prakse, poput evidencija o prihvatu otpada i planova upravljanja okolišem, koji lučkim upravama omogućuju da pred osiguravateljima, regulatorima i revizorima pokažu razumne i razmjerne korake poduzete radi upravljanja rizikom za okoliš, čak i kada pojedinačno ponašanje korisnika ostaje izvan njihove izravne kontrole.

Valja napomenuti i ograničenja ovakve analize: praktična primjena navedenih instrumenata uvelike ovisi o financijskim i ljudskim kapacitetima pojedine lučke uprave, a razlike u veličini i infrastrukturi marina duž hrvatske obale mogu značajno utjecati na brzinu i dosljednost provedbe. 

Buduća istraživanja mogla bi se usmjeriti na empirijsku procjenu stvarnih razina onečišćenja u pojedinim marinama pod upravom ŽLU-a te na usporedbu učinkovitosti različitih modela informiranja korisnika.

Zaključak

MARPOL možda nije nov pravni instrument, no njegova važnost za rekreacijsku plovidbu danas se iznova redefinira. Dok je komercijalno pomorstvo dugo bilo primarni fokus provedbe, sve jasnije postaje da kumulativni učinak rutinskih aktivnosti u marinama i lukama nautičkog turizma predstavlja relevantan, a dosad nedovoljno prepoznat, izvor pritiska na morski okoliš. Europski pravni okvir, prije svega Direktiva (EU) 2019/883 o lučkim uređajima za prihvat, Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji i Direktiva (EU) 2019/904 o jednokratnoj plastici, pruža čvrst normativni temelj za rješavanje toga jaza, ali njegova stvarna djelotvornost ovisi o provedbi na razini pojedine luke.

Za marine i lučke operatore, uključujući županijske lučke uprave u Republici Hrvatskoj, zatvaranje jaza u usklađenosti s MARPOL-om stoga brzo postaje operativni i reputacijski prioritet, a ne isključivo teoretsko regulatorno pitanje. Jasne smjernice, dosljedna komunikacija s korisnicima veza i dokumentirani dokazi dobre prakse ključni su elementi kroz koje lučke uprave mogu istovremeno upravljati rizikom za okoliš, ispuniti očekivanja regulatora i osiguravatelja, te pridonijeti dugoročnom cilju očuvanja kvalitete morskog okoliša duž hrvatske obale.

Milo Miklaušić, kap. 15-07-26

Navigirajte glavom, srcem i zvijezdama — ne samo ekranom.

Dragim pomorcima — sretni vam putovi, povoljni vjetrovi i siguran povratak kući!

Literatura

Direktiva (EU) 2019/883 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o lučkim uređajima za prihvat isporuke otpada s brodova, o izmjeni Direktive 2010/65/EU i stavljanju izvan snage Direktive 2000/59/EZ, SL L 151, 7.6.2019.

Direktiva 2000/59/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. studenoga 2000. o lučkim uređajima za prihvat brodskog otpada i ostataka tereta, SL L 332, 28.12.2000. (stavljena izvan snage).

Direktiva 2008/56/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 2008. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području politike morskog okoliša (Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji), SL L 164, 25.6.2008.

Direktiva (EU) 2019/904 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o smanjenju utjecaja određenih plastičnih proizvoda na okoliš, SL L 155, 12.6.2019.

Direktiva 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (Okvirna direktiva o vodama), SL L 327, 22.12.2000.

Uredba (EU) 2017/352 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. veljače 2017. o uspostavi okvira za pružanje lučkih usluga i zajedničkih pravila o financijskoj transparentnosti luka, SL L 57, 3.3.2017.

Europska komisija (2020). Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the implementation of the Marine Strategy Framework Directive (Directive 2008/56/EC), COM(2020) 259 final.

Europska agencija za okoliš (EEA). Marine Strategy Framework Directive 2008/56/EC – Policy document. Dostupno na: https://www.eea.europa.eu/policy-documents/2008-56-ec.

Europska komisija, Glavna uprava za okoliš. Marine environment – implementation of the Marine Strategy Framework Directive. Dostupno na: https://environment.ec.europa.eu/topics/marine-environment_en.

International Maritime Organization (IMO). International Convention for the Prevention of Pollution from Ships (MARPOL), 1973, kako je izmijenjena Protokolom iz 1978. (MARPOL 73/78), s prilozima I.–VI.

Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, Narodne novine, Republika Hrvatska (ustroj i djelokrug županijskih lučkih uprava).

Journal of Shipping and Trade (2020). Environmentally sound Management of Ship Wastes: challenges and opportunities for European ports. Springer Nature.