Direktiva o lučkim uređajima za prihvat otpada i njezino uklapanje u hrvatski pravni okvir – Pomorski zakonik i Zakon o lukama
Uvod
More je oduvijek predstavljalo prostor slobodne plovidbe, ali i prostor u koji je čovjek stoljećima nekontrolirano odlagao otpad, pretpostavljajući da će ga ono „progutati“ bez trajnih posljedica. Suvremena znanstvena spoznaja pokazuje suprotno: otpad koji dospije u more razgrađuje se izrazito sporo, akumulira se u obalnim i pučinskim ekosustavima te ulazi u prehrambeni lanac u obliku mikroplastike, ugrožavajući morske organizme, ribarstvo, turizam i, posredno, ljudsko zdravlje. Brodovi; plovila koji plove morima i uplovljavaju u luke jedan su od značajnih izvora takvog otpada – bilo namjernim ili slučajnim ispuštanjem, bilo neadekvatnim postupanjem s otpadom nastalim tijekom plovidbe. Upravo zato je gospodarenje brodskim otpadom, a posebno njegovo pravodobno i propisno preuzimanje u lukama, postalo jedno od središnjih pitanja međunarodnog, europskog i nacionalnog pomorskog prava.
Cilj je ovog eseja prikazati poseban skup propisa koji uređuje sprječavanje morskog otpada i gospodarenje brodskim otpadom, s naglaskom na Direktivu (EU) 2019/883 o lučkim uređajima za prihvat isporuke brodskog otpada, koja je zamijenila raniju Direktivu 2000/59/EZ. Uz analizu europskog okvira, rad će prikazati na koji je način ta materija ugrađena u hrvatsko zakonodavstvo, prije svega u Pomorski zakonik i Zakon o lukama otvorenim za javni promet, te će ukazati na praktične izazove provedbe tih propisa u hrvatskim lukama, s obzirom na specifičnosti Jadranskog mora kao izrazito prometno opterećenog i ekološki osjetljivog morskog bazena.
Međunarodni i europski pravni okvir
Temelj cjelokupnog sustava sprječavanja onečišćenja mora s brodova, plovila jest Međunarodna konvencija o sprječavanju onečišćenja mora s brodova, poznatija pod nazivom MARPOL (73/78), koju je usvojila Međunarodna pomorska organizacija (IMO). Konvencija kroz šest priloga uređuje različite vrste onečišćenja – od naftnog onečišćenja (Prilog I.) preko štetnih tekućih tvari, opasnih tvari u pakiranom obliku, sanitarnih otpadnih voda (Prilog IV.) i smeća (Prilog V.), do onečišćenja zraka s brodova (Prilog VI.).
MARPOL propisuje obveze zapovjednika broda u pogledu vođenja evidencijskih knjiga (Oil Record Book, Garbage Record Book, Sewage Record Book) te zabranu ispuštanja pojedinih kategorija otpada u more, no njegova učinkovitost u velikoj mjeri ovisi o postojanju odgovarajuće infrastrukture na kopnu koja će brodovima omogućiti da otpad predaju umjesto da ga ispuste u more.
Upravo je taj „kopneni“ dio sustava uredila Europska unija Direktivom 2000/59/EZ o lučkim uređajima za prihvat brodskog otpada i ostataka tereta, koja je državama članicama nametnula obvezu osiguravanja odgovarajućih lučkih kapaciteta, izrade planova prihvata i rukovanja otpadom za svaku luku te uspostave sustava naknada koji brodove potiče na predaju otpada umjesto ispuštanja u more.
Ta je direktiva, međutim, s vremenom pokazala nedostatke – neujednačenu primjenu među državama članicama, nedovoljnu preciznost pojmova te slabu povezanost s MARPOL-om, koji je u međuvremenu izmijenjen i proširen. Zbog toga je Europska komisija pokrenula reviziju koja je rezultirala donošenjem nove Direktive (EU) 2019/883, koja stavlja izvan snage Direktivu 2000/59/EZ i dodatno usklađuje europski sustav s međunarodnim standardima, uz izmjenu direktiva o nadzoru države luke (2009/16/EZ) i o formalnostima prijavljivanja za brodove (2010/65/EU).
Direktiva (EU) 2019/883 o lučkim uređajima za prihvat isporuke brodskog otpada
Direktiva (EU) 2019/883 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. donesena je s ciljem zaštite morskog okoliša od negativnih učinaka ispuštanja otpada s brodova koji koriste luke Europske unije, uz istodobno očuvanje nesmetanog funkcioniranja pomorskog prometa poboljšanjem dostupnosti i korištenja primjerenih lučkih uređaja za prihvat otpada. Direktiva je dio šire politike kružnoga gospodarstva i Europske strategije za plastiku, čime se gospodarenje brodskim otpadom svjesno povezuje s općim ciljevima smanjenja otpada, ponovne uporabe i recikliranja.
Sadržajno, Direktiva državama članicama nameće nekoliko ključnih obveza. Prvo, svaka luka mora raspolagati lučkim uređajima za prihvat koji po vrsti i kapacitetu odgovaraju potrebama brodova koji tu luku uobičajeno koriste, i to na način da ne uzrokuju nepotrebno kašnjenje plovila. Drugo, uvodi se obveza odvojenog sakupljanja pojedinih frakcija otpada kako bi se olakšalo recikliranje i ponovna uporaba, u skladu s općim propisima Unije o otpadu. Treće, propisuje se obveza prethodne najave – zapovjednik broda dužan je unaprijed obavijestiti luku o vrsti i količini otpada koji namjerava predati, čime se lučkim operaterima omogućuje planiranje kapaciteta. Četvrto, uveden je sustav neizravne naknade koju plaćaju svi brodovi koji uplovljavaju u luku, neovisno o tome predaju li otpad ili ne, čime im se osigurava pravo na predaju otpada i uklanja ekonomski poticaj za nezakonito ispuštanje u more; iznimno, za neuobičajeno velike količine otpada može se naplatiti i dodatna izravna naknada. Naposljetku, Direktiva predviđa mogućnost izuzeća za brodove u linijskom prometu s čestim i redovitim pristajanjima, uz odgovarajuće dokaze o urednoj predaji otpada u drugim lukama.
Poseban je naglasak Direktive na nadzoru provedbe: države članice dužne su godišnje pregledati najmanje 15 % ukupnog broja pojedinačnih brodova koji uplovljavaju u njihove luke, radi provjere ispunjavanja obveza predaje otpada, u skladu sa smjernicama Europske agencije za pomorsku sigurnost (EMSA). Time se sustav lučkih uređaja za prihvat izravno povezuje s inspekcijskim nadzorom države luke (Port State Control), što povećava njegovu djelotvornost u odnosu na raniji, pretežno deklarativni pristup Direktive iz 2000. godine.
Pomorski zakonik Republike Hrvatske i zaštita morskog okoliša
U hrvatskom pravnom sustavu temeljni propis koji uređuje pomorsko dobro, sigurnost plovidbe, status plovnih objekata te zaštitu morskog okoliša jest Pomorski zakonik. Zakonik izrijekom određuje da se njegovim odredbama uređuju, među ostalim, zaštita i očuvanje prirodnih morskih bogatstava i morskog okoliša te sigurnost plovidbe unutarnjim morskim vodama i teritorijalnim morem Republike Hrvatske. Iz te opće odredbe proizlazi niz konkretnih obveza – primjerice, obveza poštivanja međunarodnih i domaćih propisa o zaštiti od onečišćenja mora i zraka s brodova prilikom plovidbe gospodarskim pojasom, kao i obveza ministra da propiše potanje uvjete zaštite morskog okoliša.
Za temu ovog rada osobito je važno što Pomorski zakonik u svojim izmjenama i dopunama izrijekom preuzima direktive Europske unije o lučkim uređajima za prihvat brodskog otpada, obvezujući lučke uprave i koncesionare luka posebne namjene da adekvatno opreme luke te osiguraju sustav prihvata i sakupljanja otpada s brodova, sukladno međunarodnim i europskim standardima, dok se zapovjednici brodova obvezuju na predaju otpada. Zakonik također zabranjuje ispuštanje sanitarnih (tzv. crnih i sivih) otpadnih voda u more, uz obvezu njihova pražnjenja u odgovarajuća prihvatna postrojenja, a sustav naknada uređen je tako da potiče predaju i ekološki prihvatljivo sakupljanje otpada, umjesto da stvara poticaj za ispuštanje u more. Time Pomorski zakonik funkcionira kao krovni zakonski okvir koji legitimira i omogućuje donošenje podzakonskih akata – poput Pravilnika o uvjetima i načinu održavanja reda u lukama – kojima se detaljno razrađuju obveze preuzete iz Direktive (EU) 2019/883.
Zakon o lukama otvorenim za javni promet
Dok Pomorski zakonik postavlja opći okvir sigurnosti plovidbe i zaštite okoliša, Zakon o lukama otvorenim za javni promet uređuje organizacijski i upravljački aspekt lučkog sustava. Tim se zakonom uspostavljaju kategorije luka (luke od osobitoga, državnoga, županijskoga i lokalnoga značaja), definiraju nadležnosti lučkih uprava kao pravnih osoba koje upravljaju lučkim područjem u ime države, te propisuju temeljne obveze korisnika lučkog područja. Zakon o lukama uspostavlja i sustav koncesija za obavljanje lučkih djelatnosti, čime se privatnom sektoru omogućuje sudjelovanje u obavljanju gospodarskih djelatnosti u luci – uključujući i djelatnost prihvata i zbrinjavanja brodskog otpada – uz zadržavanje javnog nadzora nad tim djelatnostima.
Upravo kroz koncesijski model Zakon o lukama omogućuje operativnu provedbu obveza iz Direktive (EU) 2019/883: operater lučkog uređaja za prihvat otpada najčešće je koncesionar kojem je lučka uprava, sukladno posebnim propisima, dala koncesiju za obavljanje registrirane lučke djelatnosti prihvata otpada, ili trgovačko društvo koje tu djelatnost obavlja na temelju ugovora u luci posebne namjene. Zakon o lukama time predstavlja poveznicu između javnopravne obveze osiguranja lučkih uređaja za prihvat, koju nameće europsko i pomorsko pravo, i stvarnog gospodarskog subjekta koji tu obvezu izvršava na terenu. Nadalje, LU ili ŽLU je, u skladu s Pomorskim zakonikom i podzakonskim aktima, dužna izraditi plan prihvata i rukovanja otpadom za svaku luku kojom upravlja, uzimajući u obzir vrstu i veličinu brodova koji tu luku uobičajeno posjećuju, čime se operacionalizira zahtjev Direktive za primjerenošću lučkih kapaciteta.
Podzakonska razrada i provedba u praksi
Najdetaljniju razradu obveza iz Direktive (EU) 2019/883 u hrvatskom pravu sadrži Pravilnik o uvjetima i načinu održavanja reda u lukama i na ostalim dijelovima unutarnjih morskih voda i teritorijalnog mora Republike Hrvatske. Pravilnik precizno definira pojmove poput lučkog uređaja za prihvat, operatera lučkog uređaja za prihvat i linijskog prometa, uređuje obvezu brodova da čuvaju otpad do njegove predaje u lučki uređaj, propisuje obvezu tijela koje upravlja lukom da osigura odgovarajuću opremu za odvojeni prihvat otpada, te razrađuje sustav neizravne i izravne naknade, uključujući i izuzeća za linijski promet na temelju potvrda izdanih sukladno članku 9. Direktive.
Provedba tog normativnog okvira u praksi suočava se s nizom izazova, osobito na Jadranu kao izrazito prometno opterećenom i ekološki osjetljivom moru, kojim tijekom sezone plovi velik broj kružnih putničkih brodova, trajekata i plovila nautičkog turizma. Analize pokazuju da Hrvatska u pravilu ispunjava propisani cilj od najmanje 15 % godišnjih inspekcijskih pregleda brodova radi provjere postupanja s otpadom, no da se nedostaci i dalje najčešće utvrđuju u evidencijskim knjigama o otpadnim vodama i otpadu te u radnim aranžmanima na brodu, posebice kod brodova visoke učestalosti pristajanja poput kružnih putovanja i trajektnih linija. Time se pokazuje da sama postojanost pravne norme – bilo na razini europske direktive, bilo na razini Pomorskog zakonika i Zakona o lukama – nije dovoljna ako je nisu prati odgovarajuća infrastrukturna ulaganja, dosljedan inspekcijski nadzor i digitalizacija evidencija, koja olakšava nadzor i otežava prikrivanje nezakonitog ispuštanja otpada u more.
Zaključak
Sustav sprječavanja morskog otpada i gospodarenja brodskim otpadom danas počiva na više razina propisa koje se međusobno nadopunjuju: međunarodnoj razini utjelovljenoj u Konvenciji MARPOL, europskoj razini utjelovljenoj u Direktivi (EU) 2019/883 o lučkim uređajima za prihvat isporuke brodskog otpada, te nacionalnoj razini koju u Republici Hrvatskoj čine Pomorski zakonik, Zakon o lukama otvorenim za javni promet i pripadajući podzakonski akti, prije svega Pravilnik o redu u lukama. Direktiva (EU) 2019/883 unijela je važna poboljšanja u odnosu na raniju Direktivu 2000/59/EZ – precizniji sustav naknada koji uklanja poticaj za ispuštanje otpada u more, obvezu odvojenog sakupljanja radi recikliranja te pojačan inspekcijski nadzor usklađen s međunarodnim standardima.
Hrvatsko je zakonodavstvo tu materiju ugradilo u svoj pravni sustav prvenstveno kroz izmjene Pomorskog zakonika, koji predstavlja krovni okvir zaštite morskog okoliša, dok Zakon o lukama otvorenim za javni promet omogućuje operativnu provedbu tih obveza kroz institut koncesije i djelovanje lučkih uprava.
Iskustva provedbe na Jadranu, međutim, pokazuju da učinkovita zaštita mora od brodskog otpada ne ovisi samo o postojanju odgovarajućih propisa, nego jednako toliko o ulaganju u lučku infrastrukturu, jačanju kapaciteta inspekcijskog nadzora i daljnjoj digitalizaciji sustava evidentiranja i praćenja predaje otpada.
Samo usklađenim djelovanjem zakonodavnog, institucionalnog i infrastrukturnog segmenta moguće je ostvariti stvarnu i trajnu zaštitu morskog okoliša, posebice u ekološki osjetljivim i prometno opterećenim područjima poput Jadranskog mora.
Milo Miklaušić, kap. 06-07-26
Navigirajte glavom, srcem i zvijezdama — ne samo ekranom.
Dragim pomorcima — sretni vam putovi, povoljni vjetrovi i siguran povratak kući!
Literatura
Direktiva (EU) 2019/883 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o lučkim uređajima za prihvat isporuke brodskog otpada, izmjeni Direktive 2010/65/EU i stavljanju izvan snage Direktive 2000/59/EZ (SL L 151, 7. 6. 2019.).
Direktiva 2000/59/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. studenoga 2000. o lučkim uređajima za prihvat brodskog otpada i ostataka tereta (SL L 332, 28. 12. 2000.).
Međunarodna konvencija o sprječavanju onečišćenja mora s brodova (MARPOL 73/78), Međunarodna pomorska organizacija (IMO).
Pomorski zakonik, Narodne novine, br. 181/2004, 76/2007, 146/2008, 61/2011, 56/2013, 26/2015, 17/2019.
Zakon o lukama otvorenim za javni promet, Narodne novine, br. 158/2003, s izmjenama i dopunama.
Pravilnik o uvjetima i načinu održavanja reda u lukama i na ostalim dijelovima unutarnjih morskih voda i teritorijalnog mora Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 72/2021.
Ćorić, D. (2009). Pomorsko pravo Republike Hrvatske. Zagreb.
Miklaušić, M. Red u hrvatskim lukama: pravni okvir, provedba i usklađenost s europskim standardima. Morski.hr.
Europska komisija (2018). Prijedlog Direktive o lučkim uređajima za prihvat isporuke brodskog otpada, COM(2018) 33 final.
Europska agencija za pomorsku sigurnost (EMSA). Godišnja izvješća o nadzoru države luke i lučkim uređajima za prihvat otpada.
